Kamer keurt procedurele hervorming Raad van State goed

In de eerste plaats wordt de schorsingsprocedure grondig hertekend. Die zal voortaan op maat van de concrete spoedeisendheid worden gevoerd. Dat wil zeggen dat spoedeisende zaken binnen een termijn van drie maanden met een schorsingsarrest zullen afgehandeld worden, tenzij een snellere afhandeling zich opdringt. Om dat mogelijk te maken worden de “gewone” schorsingsprocedure en de schorsingsprocedure bij “uiterst dringende noodzakelijk” (UDN) op elkaar afgestemd, en wordt er een procedurekalender ingevoerd.

De vernieuwingen situeren zich op de volgende vlakken:

1. Indienen van het schorsingsverzoek

Partijen die zich laten bijstaan door een advocaat zullen hun vordering tot schorsing of tot het bevelen van voorlopige maatregelen voortaan verplicht elektronisch moeten indienen. Dat geldt ook voor het indienen van hun verdere processtukken. Overheden zullen eveneens verplicht elektronisch moeten procederen.

Belangrijk is dat een UDN-procedure voortaan moet worden ingeleid met een vordering die expliciet als opschrift “uiterst dringende noodzakelijkheid” moet dragen, anders wordt de gewone schorsingsprocedure gevolgd.

Als het schorsingsverzoek de spoedeisendheid of de middelen niet uiteenzet, dan kan de voorzitter van de kamer op eensluidend advies van de auditeur bij beschikking beslissen de zaak niet op de rol in te schrijven. Tegen die beschikking staat geen (derden)verzet open, noch is ze vatbaar voor herziening.

Een toekomstige wijziging van het algemeen procedurereglement zal er voor zorgen dat de verzoeker voor de betaling van de rolrechten in een 'gewone' schorsingsprocedure niet langer beschikt over dertig dagen, maar slechts over een termijn van vijf werkdagen. Zolang er geen betalingsbewijs aan de griffie is bezorgd, wordt er geen procedurekalender vastgesteld. Als de verzoeker niet tijdig betaalt, wordt spoedig een zitting georganiseerd om de verzoeker te horen. De Raad kan de verzoeker een nieuwe betalingstermijn toekennen in geval van overmacht of omstandigheden die niet rechtstreeks aan de verzoeker te wijten zijn. Zo niet wordt vordering afgewezen. In UDN-procedures kunnen de rolrechten nog steeds betaald worden tot aan de dag van de terechtzitting.

Als een belanghebbende partij na de neerlegging van het auditoraatsverslag gemotiveerd verzoekt om een versnelde behandeling van het dossier, en de spoedeisendheid gerechtvaardigd lijkt, dan stelt de voorzitter van de kamer de zaak op korte termijn vast en uiterlijk binnen zestig dagen na de ontvangst van het verzoek. Hij kan dan de termijnen voor de neerlegging van de laatste memories aanpassen

2. Procedurekalender

In ‘gewone’ schorsingsprocedures stelt de voorzitter van de kamer waar de zaak aanhangig is gemaakt, dan wel de staatsraad die hij aanwijst, binnen zeven werkdagen een procedurekalender op in onderling overleg met de auditeur. In die procedurekalender wordt aangegeven wanneer de partijen de verschillende procedurestukken, zoals het administratief dossier of de nota met opmerkingen, moeten neerleggen. Het bepaalt ook de datum van de terechtzitting, die niet later dan zestig dagen na de vaststelling van de procedurekalender mag doorgaan. Het arrest volgt uiterlijk binnen tien werkdagen na de terechtzitting.

In ’UDN’-procedures wordt de zaak binnen een termijn van vijftien dagen of minder behandeld na het instellen van de vordering. De procedurekalender zal daarom binnen korte termijn in onderling overleg met de auditeur worden opgesteld. Het arrest volgt uiterlijk binnen vijf werkdagen na de terechtzitting.

3. Auditoraatsverslag

In ‘gewone’ schorsingsprocedures blijft het geschreven auditoraatsverslag de (theoretische) regel. Als de auditeur beschikt over een termijn van minstens vijftien dagen om de vordering te onderzoeken na afloop van de uiterste termijn voor de neerlegging van alle procedurestukken, dan moet de auditeur een geschreven verslag opstellen. Dat verslag wordt uiterlijk vijf werkdagen voor de terechtzitting meegedeeld aan de andere partijen en de staatsraad-verslaggever. De memorie van toelichting verduidelijkt dat die termijn van vijf werkdagen niet is inbegrepen in de termijn van vijftien werkdagen om de vordering te onderzoeken.

Als de auditeur echter niet over een termijn van vijftien werkdagen beschikt, kan hij zich beperken tot een mondeling advies. Als hij toch een geschreven verslag opstelt, en dat niet uiterlijk vijf werkdagen voor de terechtzitting aan de partijen kan worden meegedeeld, dan kunnen de partijen om uitstel van de terechtzitting vragen. Het is aan de voorzitter van de kamer of de aangeduide staatsraad om dat verzoek tot uitstel te onderzoeken in het licht van de complexiteit van de zaak en vereiste spoedeisendheid. De auditeur kan zich ook beperken tot een mondeling advies indien het administratief dossier niet tijdig is neergelegd.

De memorie van toelichting stelt dat de auditeur in de praktijk vaak niet over een termijn van vijftien werkdagen zal beschikken voor een geschreven verslag, en zich dus vaak zal kunnen beperken tot een mondeling advies ter terechtzitting. De OVB heeft in haar nota aan de minister benadrukt dat geschreven verslagen waardevol zijn met het oog op het verdere verloop van de procedure. We roepen auditeurs dan ook op om toch te proberen steeds een geschreven verslag in te dienen, zeker nu van de partijen verwacht wordt om een nota met opmerkingen in te dienen.

4. Ernstig middel

Voortaan is niet alleen vereist dat de verzoeker minstens één ernstig middel aanvoert dat de nietigverklaring van de bestreden beslissing prima facie kan verantwoorden, maar ook dat het onderzoek van dat middel zich leent tot een versnelde behandeling. Volgens de memorie van toelichting heeft die bijkomende schorsingsvoorwaarde betrekking op de aard van het middel. Kort samengevat mag een ernstig middel niet complex zijn of een onderzoekstermijn vergen die onverenigbaar is met de korte termijn waarbinnen het schorsingsarrest moet volgen (bv. prejudiciële vragen, tenzij er gegronde redenen zijn om die toch al te stellen tijdens de schorsingsprocedure; middelen die de aanstelling van een deskundige vergen, … ).

5. Vakantieregeling

De schorsingsprocedure voorziet thans in mogelijke termijnverlengingen indien de termijn van zestig dagen na de vaststelling van de procedurekalender ingaat tussen 1 en 31 juli, of 1 en 31 augustus. In dat geval kan de Raad die termijn verlengen tot respectievelijk 30 september of 31 oktober. Wanneer die termijn verstrijkt tussen 1 juli en 31 augustus, dan kan die tot 30 september verlengd worden. De minister komt zo tegemoet aan onze eerder geuite bekommernissen

6. Relatie tot rechtsbeschermingswet

Krachtens artikel 15, tweede lid van de rechtsbeschermingswet moet een vordering tot schorsing in het kader van het overheidsopdrachtencontentieux steeds bij de Raad van State worden ingediend volgens de UDN-procedure. In afwijking van de regel, is de verzoeker wel vrijgesteld om spoedeisendheid aan te tonen, omdat die wordt vermoed. De terechtzitting hoeft verder niet noodzakelijk te volgen binnen een termijn van vijftien dagen na het instellen van de vordering, gelet op de eigenheid van het overheidsopdrachtencontentieux

7. Relatie met de vernietigingsprocedure

Indien op de terechtzitting blijkt dat er nog geen vernietigingsberoep is ingediend terwijl de termijn daarvoor reeds verstreken is, dan wordt het schorsingsverzoek verworpen. Als de Raad overgaat tot schorsing of voorlopige maatregelen beveelt, moet het arrest over het vernietigingsberoep binnen zes maanden volgen.

De (her)invoering van de bestuurlijke lus 2.0, of eerder: “de beslissing tot herstel”-procedure, heeft tot doel om “pingpongberoepen” een halt toe te roepen, een inefficiënte procescarrousel waarbij een vernietigde beslissing wordt gevolgd door een nieuwe bestuurlijke beslissing waar wederom een vernietigingsberoep tegen wordt aangetekend.

Omdat de herstelprocedure van aard is de werklast voor de Raad van State te verzwaren, kent ze in een eerste fase slechts een beperkt toepassingsgebied. Ze geldt alleen voor vernietigingsberoepen in welbepaalde, bij KB aangewezen geschillen. Wel zal er binnen enkele jaren een evaluatie van de procedure plaatsvinden. Indien die gunstig is, kan het toepassingsgebied verder worden uitgebreid.

In geval de Raad na zijn onderzoek van alle opgeworpen middelen vaststelt dat de bestreden beslissing is aangetast door één of meerdere gebreken die aanleiding kunnen geven tot een nietigverklaring, kan hij op verzoek van de verwerende partij een herstelprocedure opstarten. De Raad is niet echter verplicht om dat verzoek in te willigen, maar oordeelt daarover discretionair.

Die beoordeling is vooral gestoeld op de vraag of het herstel van de vastgestelde gebreken eenvoudig en snel kan gebeuren. Is het gebrek onherstelbaar (bv. onbevoegdheid), of het herstel ervan te ingewikkeld of onoverzichtelijk (bv. een MER ontbreekt, geheel nieuwe voorbereidingsprocedure), is er geen herstelprocedure mogelijk. De andere partijen beschikken in elk geval over een termijn van vijftien dagen om hun opmerkingen mee te delen over het verzoek van de verwerende partij.

De herstelprocedure wordt geopend bij tussenarrest. Daarin bepaalt de Raad de termijn waarbinnen de verwerende partij de bestreden beslissing moet intrekken en een beslissing tot herstel aan de Raad ter kennis moet brengen. Die termijn is verlengbaar, doch begrensd tot zes maanden.

De nieuwe beslissing moet beperkt blijven tot het herstel van de vastgestelde gebreken. Wel mag de besluitvormingsprocedure worden hernomen vanaf het moment dat de gebreken zich voordeden, wat betekent dat de herstelbeslissing inhoudelijk wel anders mag zijn.

Indien de bestreden beslissing is ingetrokken, maar de herstelbeslissing niet binnen de vooropgestelde termijn aan de Raad ter kennis is gebracht, betreft het geen herstelbeslissing en kan ze het voorwerp vormen van een afzonderlijk vernietigingsberoep waartegen de betrokken partijen opnieuw alle middelen kunnen opwerpen. Als de bestreden beslissing echter niet is ingetrokken, dan vernietigt de Raad de bestreden beslissing.

Indien de bestreden beslissing is ingetrokken en de herstelbeslissing wel binnen de vooropgestelde termijn aan de Raad ter kennis is gebracht, wordt die van rechtswege aan het voorwerp van het vernietigingsberoep toegevoegd. Eenmaal de Raad de herstelbeslissing ter kennis brengt van de andere partijen, beschikken die over een termijn van dertig dagen om schriftelijk hun opmerkingen over te maken over de wijze en wettigheid van het herstel van de vastgestelde gebreken. Kortom, het debat wordt “vertrechterd”.

In het voorontwerp was het aanvankelijk niet duidelijk of de partijen ook nieuwe onwettigheden mochten opwerpen. Als dat niet mogelijk was, zou dat een schending zijn van het recht op toegang tot de rechter, zo betoogden we in onze nota bij het voorontwerp. We zijn dus verheugd dat de tekst nu duidelijk stelt dat de partijen eventuele nieuwe onwettigheden in de herstelbeslissing op de korrel mogen nemen. Onwettigheden in de herstelbeslissing die ook al aanwezig waren in de oorspronkelijke beslissing, maar die de Raad niet heeft vastgesteld in zijn tussenarrest, kunnen echter niet meer ontvankelijk worden ingeroepen tegen de herstelbeslissing. Het is dus van belang om reeds tegen de oorspronkelijke beslissing alle mogelijke middelen op te werpen.

Zijn de vastgestelde gebreken hersteld en werd er geen nieuwe onwettigheid begaan, dan verwerpt de Raad het vernietigingsberoep tegen zowel de oorspronkelijke (en ondertussen ingetrokken) bestreden beslissing, als tegen de herstelbeslissing. Tegen de gevalideerde herstelbeslissing kunnen de betrokken partijen vervolgens geen vernietigingsberoep meer indienen. Zij hebben wel recht op een rechtsplegingsvergoeding. Ook kunnen ze nog tot zestig dagen na kennisgeving van het arrest een verzoek tot schadevergoeding indienen op grond van artikel 11bis van de RvS-wet.

Zijn de vastgestelde gebreken niet hersteld of werden er nieuwe onwettigheden begaan, dan kan de Raad opnieuw een herstelprocedure opstarten op verzoek van de verwerende partij. Doet de Raad dat niet, dan verwerpt hij het vernietigingsberoep tegen de oorspronkelijke (en ondertussen ingetrokken) bestreden beslissing, en vernietigt hij de herstelbeslissing.

Tijdens de coronapandemie werd de continuïteit van de werking van de Raad gewaarborgd door de mogelijkheid om zittingen via videoconferentie te organiseren. Die mogelijkheid wordt nu permanent verankerd in artikel 27/1 van de RvS-wet.

Voortaan kan de kamervoorzitter bij gemotiveerde beschikking beslissen dat de partijen via videoconferentie verschijnen als er sprake is van buitengewone omstandigheden (bv. lockdown) of een UDN-procedure, en wanneer de inzet van videoconferentie redelijk en passend is in het licht van de omstandigheden van de zaak.

Niettemin moeten de partijen steeds akkoord zijn om per videoconferentie te verschijnen en daartoe ook technisch in staat zijn.

Verder moeten de organisatie en het verloop van de zitting waarborgen dat:

1. de procesactoren daadwerkelijk in staat zijn om deel te nemen aan de rechtspleging en het verloop en de debatten ervan doeltreffend en volledig te volgen;
2. de procesactoren zich kunnen uitdrukken, en kunnen gezien en gehoord worden zonder technische belemmeringen en dezelfde rechten genieten als tijdens een gewone zitting;
3. er vertrouwelijk overleg kan plaatsvinden tussen de verschijnende partij en haar advocaat of een andere wettelijke vertegenwoordiger, dan wel een andere persoon die haar bijstaat;
4. alle betrokken partijen of te horen personen elkaar gelijktijdig kunnen horen en zien.

Om de openbaarheid van de zitting te waarborgen, zullen de gegevens van openbare zittingen op de website van de Raad van State worden meegedeeld, zodat geïnteresseerden de zitting online kunnen meevolgen.

Het is echter verboden om zittingen op te nemen. Gebeurt dat toch, dan gelden er strafsancties. In elk geval zijn verboden opnamen achteraf niet toegelaten als procedurestuk of bewijsmiddel.