Grond­wet­te­lijk Hof attendeert Vlaamse de­creet­ge­ver op recht op toegang tot de rechter Re­la­ti­vi­teits­eis en at­ten­tie­plicht in DBRC-decreet vernietigd

In arrest nr. 59/2023 van 11 april 2023 spreekt het Grondwettelijk Hof zich uit over de wijziging van artikel 35 van het DBRC-decreet door het decreet van 21 mei 2021 tot wijziging van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges, wat betreft de optimalisatie van de procedures. Die wijziging had tot doel om “het belang bij het middel” verder te preciseren.

Volgens het oorspronkelijke artikel 35 van het DBRC-decreet kon een partij bij een Vlaams bestuursrechtscollege, zoals de Raad voor Vergunningsbetwistingen of het Handhavingscollege, alleen de vernietiging van een bestuurlijke beslissing bekomen als de aangevoerde onwettigheid haar belangen schaadde.

Het nieuwe derde lid van artikel 35 van het DBRC-decreet hernam die vereiste van belangenschade, en voegde er twee nieuwe aan toe. Voortaan was een vernietiging van een bestuurlijke beslissing wegens schending van een norm of een algemeen rechtsbeginsel niet meer mogelijk in drie alternatieve situaties:

1. Als de partij een onwettigheid inroept die haar niet benadeelt (belangenschade) (bv. het openbaar onderzoek werd gebrekkig georganiseerd, maar de partij heeft desondanks toch de kans gehad om haar bezwaren te uiten);
2. Als de partij een onwettigheid inroept die kennelijk niet strekt tot de bescherming van haar belangen (relativiteitseis) (bv. als kinderloze omwonenden zich verzetten tegen de aanleg van een speelterrein en zich daarbij beroepen op een schending van de veiligheidsnormen voor zulke terreinen, terwijl ze vooral bevreesd zijn voor geluidsoverlast);
3. Als de partij kennelijk verzuimd heeft de ingeroepen onwettigheid aan te voeren op een nuttig ogenblik tijdens de bestuurlijke procedure (attentieplicht) (bv. tijdens het openbaar onderzoek).

De OVB en andere belangenorganisaties zagen in de relativiteitseis en de attentieplicht een schending van het recht op toegang tot de rechter en dienden daarom in 2021 een vernietigingsberoep in bij het Grondwettelijk Hof.

In de eerste plaats vernietigt het Grondwettelijk Hof de relativiteitseis. Het Hof acht het onredelijk dat de bestuursrechter een bestuurlijke beslissing toch niet kan vernietigen als de ingeroepen onwettigheid de bescherming van andere belangen beoogt dan die van de verzoekende partij, terwijl hij al in concreto heeft vastgesteld dat die partij belang heeft bij het vernietigingsberoep én dat ze in haar belangen wordt geschaad door die onwettigheid.

Voor zover het beschermingsbereik van normen en algemene rechtsbeginselen duidelijk is, is het volgens het Hof niet uitgesloten dat de schending ervan ook nadelig kan zijn voor belangen die ze niet (uitdrukkelijk) beogen te beschermen. Meer zelfs, als een partij zich alleen kan beroepen op normen of beginselen die haar belangen beschermt, zou dat een vrijbrief zijn voor de regelgever om het beschermingsbereik van die normen en beginselen expliciet te beperken en zo de rechtsbescherming van de burger uit te hollen.

Verder stelt het Hof vast dat het beschermingsbereik van veel normen en beginselen echter niet vastligt. In dat geval dreigt de relativiteitseis bijkomend tot rechtsonzekerheid te leiden, omdat de toepassing van die normen en beginselen op een concreet geschil onvoorspelbaar wordt. Ook zal het bepalen van het beschermingsbereik van die normen en beginselen tot oeverloze discussies leiden, wat het procedureverloop wellicht niet ten goede komt.

Het Hof vernietigt ook de attentieplicht. Die plicht dwong de burger om alle eventuele bezwaren op te werpen in een zo vroeg mogelijk stadium van de bestuurlijke procedure. Zonder bijstand van een advocaat of een ander expert is dat voor velen een schier onmogelijke opdracht wegens de complexiteit van zulke procedures. Nochtans zijn de gevolgen niet min als de burger niet ‘attent’ is. De bestuursrechter kan de bestuurlijke beslissing immers niet meer vernietigen tijdens een jurisdictionele procedure op grond van bezwaren die de burger eerder al had kunnen opwerpen tijdens de bestuurlijke procedure.

Volgens de decreetgever was die verregaande regeling noodzakelijk zodat de vergunningverlenende overheid met kennis van zaken een beslissing kan nemen en eventuele gebreken in zijn beslissing onmiddellijk kan rechtzetten.

Het Grondwettelijk Hof verwerpt die verantwoording. Volgens het Hof mag de decreetgever de zorgvuldigheidsplicht van de overheid niet zonder meer mag vertalen in een zorgvuldigheidsplicht voor de burger. Het komt in eerste instantie toe aan de overheid, die in vergelijking met de gemiddelde burger over meer mensen en middelen beschikt, om zorgvuldige en rechtmatige beslissingen te nemen. Verder zouden discussies over de vraag of de burger een bezwaar op een nuttig ogenblik heeft opgeworpen niet bijdragen tot de efficiëntie van de jurisdictionele procedure.

De relativiteitseis en de attentieplicht waren ook van toepassing op procedures voor het Handhavingscollege, dat zich buigt over beroepen tegen de bestuurlijke sancties in het kader van de handhaving van milieuregelgeving en omgevingsvergunningen. Di sancties hebben vaak een punitief karakter, zodat de waarborgen van het strafrecht van toepassing zijn.

Volgens het Grondwettelijk Hof vereisen de rechten van de verdediging daarom dat een persoon die zich wil verzetten tegen een bestuurlijke sanctie daartoe alle mogelijke middelen moet kunnen aanwenden, ook al strekken die er niet toe zijn belangen te beschermen. Verder verzetten de rechten van de verdediging en het vermoeden van onschuld er zich tegen dat een persoon verplicht wordt om deel te nemen aan de besluitvorming die leidt tot zijn sanctionering.